sábado, 23 de agosto de 2014

Análise do Arranjo Institucional da CGFLOP



Arranjo Institucional da Comissão de Gestão de Florestas Públicas - CGFLOP, à luz dos conceitos de representação, participação e controle público: procedimentos de constituição, regras decisórias, padrões de interação de seus membros entre si, com os poderes constituídos e com os cidadãos.
Alberto Luiz Teixeira da Silva[1]
Carlos Eduardo Siqueira[2]
Fidelis Jr. Martins da Paixão[3]

RESUMO

Neste trabalho abordaremos o funcionamento dos Conselhos Gestores, analisando-os a partir dos fundamentos de representação e participação. Focaremos enquanto método de análise especificamente o arranjo institucional da Comissão de Gestão de Florestas Públicas, observando as regras decisórias, os padrões de interação entre seus membros, com os poderes constituídos e com os cidadãos. Preliminarmente em nossas discussões procuraremos trazer os marcos constitucionais de autorização para participação da sociedade civil na interlocução dentro dos canais participativos que são os Conselhos Gestores. Assim podemos observar que os conselhos gestores estão possibilitando uma nova relação entre governo e sociedade civil, inaugurando uma dinâmica singular, que poderá se transformar em verdadeiros centros de representação e accountability, para consolidação da governança democrática mais efetiva.

Palavras Chave: Conselhos Gestores. Representação. Participação, Accountability.


1. INTRODUÇÃO

   No Brasil, a origem dos conselhos está vinculada à luta e organização dos movimentos sociais, e associada à ideia dos conselhos populares (TEIXEIRA, 2005). Hoje percebemos a diversificação desses espaços de participação da sociedade civil, cujo objetivo maior destes é interferir na gestão do Estado opinando e muitas das vezes deliberando sobre a feitura de políticas públicas. Esses espaços de participação podem variar em suas respectivas qualidades, podendo seu caráter ser consultivo ou deliberativo, mas a busca é a mesma, acesso a equipamentos públicos e a busca pela qualidade dos serviços públicos, buscando sempre a sua melhoria.
     O marco histórico institucional é a Constituição de 1988, que inaugurou uma nova forma de relação entre estado e sociedade civil, a partir de uma série de normas constitucionais que ampliaram as possibilidades de participação dos cidadãos nos processos decisórios nas distintas esferas de governo, (FARIA, 2008). Ainda segundo faria, sobre as políticas públicas, esta mesma Constituição, previu a criação de órgãos colegiados, visando à inclusão política dos diferentes segmentos sociais, na formulação, gestão e controle das mesmas.
     A década de 90, constituiu o marco de implementação prática destas normas, bem como a produção teórica da efetividade democrática decorrente das inovações institucionais. Neste cenário constituído, podemos verificar o aumento das possibilidades práticas da soberania popular a partir de mecanismo de participação tais como: referendos, plebiscitos, iniciativas popular de leis, audiências públicas, orçamentos participativos, conselhos de políticas, conselhos temáticos, (FARIA, 2008).
     A garantia de participação destes atores sociais em função do espaço, a presença de novos grupos sociais, organizado e autônomo, demonstra a complexificação do espaço público brasileiro. Percebe-se uma mudança no padrão de ação dos atores sociais, de uma negação da institucionalidade para uma postura mais dialogal, com participação significativa nesses colegiados. Isso mudou os limites do sistema político brasileiro que se expandiu, a partir de espaços construídos na interface governo e sociedade civil.
       Essas arenas de participação, os Conselhos Gestores, têm a função de contribuir na formulação, no controle e na execução das políticas públicas setoriais. São arenas de interação entre governo e sociedade, por meio da expressão dos interesses coletivos, da mediação de conflitos e da construção de consensos.
     Com a Constituição de 1988, vários conselhos surgem e destacam-se as diferenças entre eles.  De acordo com Teixeira (2005) alguns se tornaram obrigatórios por lei federal, nos vários níveis de governo: federal, estadual e municipal. Isso porque se vincularam a fundos específicos para o funcionamento de determinada política, daí precede então sua criação e os respectivos arranjos. Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, Conselho de Saúde, Assistência Social, Conselho do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), ou o de merenda escolar, são exemplos de conselhos, que são obrigatórios para que haja repasse de recursos da união para os municípios.
      Na esfera estadual e municipal são criados outros conselhos de acordo com a história específica de cada localidade, em virtude da força de reivindicação da população para que ele exista. Outras vezes nasce de iniciativa das casas legislativas que julga ser importante a criação desses lócus de interação. Há também conselhos criados por iniciativa do Poder Executivo.

2. A QUALIDADE DOS CONSELHOS GESTORES

    O arranjo institucional desses conselhos são os mais diversos estando relacionados diretamente as respectivas localidades, diferenciando-se sempre daqueles que são criados por força de lei, a exemplo estão os Conselhos de Cultura, Portadores de Necessidades Especiais, idosos e outros. Nesses casos, os conselhos são criados de acordo com o estado ou município em questão (TEIXEIRA, 2005).
    Dessa forma nos estudos de Teixeira (2005) observamos um diferencial importante aqui relacionado nesses conselhos é que alguns são gestores de programas específicos, o da Merenda Escolar, e o do Ensino Fundamental, há ainda os formados para implementar políticas públicas num sentido mais amplo, como o de Saúde, e da Cultura, outros ainda são setoriais, ligados a grupos especifico da sociedade, como o Conselho da Mulher, e do Negro. Esses conselhos são organizados por parte da sociedade e, para serem efetivos, e terão que lidar com várias políticas públicas, pois sua atuação é transversal.
     Há ainda conselhos mais gerais que procuram abarcar outros já existentes, por exemplo, o surgimento de Conselhos de Desenvolvimento Urbano e Rural, que procuram unir vários temas num conselho maior que possa pensar nas diretrizes gerais para a cidade.
      Os conselhos apresentam características interessantes, primeiro a questão de sua própria composição. Em geral há uma grande discussão sobre a paridade na hora de compor um conselho, existe um princípio de cogestão que prevê a participação tanto do governo como da sociedade civil, daí chamadas também de instituições híbridas pela partilha de poder entre esses atores (AVRITZER, PEREIRA, 2009; TEIXEIRA, 2005). Pode ter uma distribuição de metade governo, metade sociedade civil, ou um terço para cada seguimento envolvido, mas essa proporcionalidade varia de conselho para conselho.
     A segunda característica importante é a natureza do conselho, observa-se nos decretos e regimentos de criação, seu caráter deliberativo sobre uma política pública, e aqueles que se propõem a serem consultivos. O caráter deliberativo de um conselho indica que determinada política pública deverá ser decidida dentro desse conselho, senão houver esse procedimento significa que tal política não poderá ser implementada. Um conselho consultivo é aquele que contribui com suas opiniões sobre políticas que deverão ser encaminhadas pelo o Executivo, que poderá levar em consideração ou não essas opiniões.
     Quanto aos objetivos dos Conselhos Gestores são sempre diferenciados e de acordos com as políticas públicas a eles vinculadas. Eles Podem ser de formulação de políticas públicas, fiscalização ou acompanhamento das mesmas.
      Sobre o funcionamento desses conselhos, pode ser observada a formação de comissões, grupos de trabalho, numa dinâmica de plenárias, conferências e encontros, que se realizam periodicamente para encaminhar as suas ações e do poder Executivo.
     Em relação aos recursos, alguns conselhos têm recursos a eles vinculados, como fundos especiais, e muitos desses conselhos, em sua maioria não gozam de tal prerrogativa. Em alguns casos, os conselhos servem para fiscalizar o orçamento de determinada política, mesmo não tendo recursos a eles vinculados, (TEIXEIRA, 2005).
     Como vimos os conselhos são uma criação ainda muito recente em nosso país, e trazem consigo uma série de questões importantes.   A primeira delas é a desconcentração da representação, ou seja, a partilha do poder é fazer dos conselhos um instrumento efetivo de exercício do poder, já que pelos padrões tradicionais é exercido a partir da escolha da representação através de eleições Periódicas.  Assim, a sociedade civil que participa de fora possa ter um lócus como os conselhos, e que esse espaço tenha o poder de decidir.
     A segunda questão está relacionada à possibilidade dos conselhos serem espaço de explicitação dos conflitos, seria uma forma de captar as diferentes opiniões do conjunto dos atores sociais de uma sociedade heterogênea como a nossa. Obviamente que as decisões tomadas não vão agradar a todos. É também uma forma de tirar dos gabinetes os segredos do Estado e trazê-los para arenas públicas, como bem disse Bobbio (1994), a democracia é o exercício do poder público em público. E no caso em questão os conselhos cumprem essa função.
     Uma terceira variável é que os conselhos podem ser espaços de radicalização da democracia, ou seja, democratização da democracia. Isso se dá a partir dos comportamentos estabelecidos nos conselhos como ter a capacidade de ouvir opiniões, a respeitar, e perceber interesses e necessidades diferentes dos atores sociais que ali se apresentam, e ver o como é complexo tomar decisões.
     Assim, o que podemos esperar dos conselhos nessa nova institucionalidade é que possa gerar a eficácia necessária das políticas públicas, que estas tenham qualidade, que atinjam uma escala maior de pessoas, que otimizem os recursos, gerando condições de accountability[4] para que sejam alcançados os resultados esperados.
     É importante apontar aqui, que os conselhos em essência constituem um instrumento importante para obter os melhores resultados para a gestão, a partir da execução das políticas públicas. E isso não é muito simples uma vez que na pratica o que acabamos de elencar como ideal pode não se efetivar. Ou seja, o que está previsto em lei na criação de conselhos, na prática pode apresentar uma realidade diferente. Podemos então observar este obstáculos no seguinte formato, em primeiro lugar a escassez de recursos, e a baixa eficácia está relacionada diretamente a isso, e afeta diretamente a efetividade dos conselhos. E essa efetividade está relacionada diretamente com sua composição, o que poderia ser paritário nem sempre pode acontecer. Duas variáveis são importantes nesse caso, a informação e o tempo. A experiência mostra que os atores governamentais gozam dessas duas prerrogativas, o que não acontece com os atores da sociedade civil que tem mais dificuldades de se dedicar, de ter tempo, recursos financeiros, entre outros. Esta efetividade também se torna instável pela questão da credibilidade da representação tanto governamental, quanto da sociedade civil. Os primeiros pelo pouco ou nenhum comprometimento com o tema, e por não terem a prerrogativa da decisão, os segundos pelo descolamento das suas organizações, é comum que elas não dialoguem com as entidades da qual fazem parte. Por fim, a efetividade está relacionada à deliberação, porque muitas das vezes essa deliberação é apenas formal, não se efetivando na prática.
   Diante do exposto, acima o resgate histórico desta nova institucionalidade, os mecanismos de funcionamento, objetivos e perfis, vamos então entrar em conceituações que constituem o dever ser dos conselhos gestores. Em primeiro lugar sem sombra de dúvidas que esses locus são verdadeiras arenas de controle das ações dos governos, exercendo o accountability, e a desconcentração da representação do executivo. Segundo Anastasia (2009), representação e accountability são atributos importantes da democracia, estes produzidos para gerar a estabilidade política necessária. Os sinais informacionais pelas deliberações conduzidas em arenas, como os conselhos gestores de políticas podem, potencialmente, mitigar as incertezas e ambigüidades relativas às instruções eleitorais, (ANASTASIA, 2009). Os conselhos são verdadeiras fontes de informações para estabelecer a agenda pública, e indo mais além, dito anteriormente, os conselhos foram constituídos para obter melhores resultados na gestão fornecendo subsídio para que as políticas públicas constituídas possam se aproximar do melhor interesse público.
     O compartilhamento do poder a partir dos conselhos gestores, além de estabelecer uma nova interface com os governos, pode potencializar a igualdade política entre os cidadãos na medida em que amplia suas oportunidades de influenciar, continuadamente formações de agendas e de prioridades para as ações públicas.

3. O CONSELHO GESTOR DE FLORESTAS PÚBLICAS- CGFLOP

     Tomemos como exemplo deste trabalho a dinâmica instituída em um desses conselhos, na qual constitui o centro de nossas preocupações até aqui- A comissão de Gestão de Florestas Públicas (CGFOP). Este Conselho Gestor, assim está definido: A Comissão de Gestão de Florestas Públicas é o órgão de natureza consultiva do Serviço Florestal Brasileiro, tendo por finalidade assessorar, avaliar e propor diretrizes para gestão de florestas públicas brasileiras e manifestar-se sobre o Plano Anual de outorga florestal.
    A comissão foi instituída pela Lei 11.284/06[5], e regulamentada pelo Decreto nº 5.795/06, composta por 24 representantes, indicados pelos respectivos órgãos, entidades, organizações e setores representados e designados pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente.
     A Comissão reunir-se-á, em caráter ordinário, pelo menos duas vezes por ano e, extraordinariamente, a qualquer tempo, mediante convocação de seu Presidente, ou por requerimento de pelo menos um terço de seus membros.
      Todas as documentações das reuniões desta Comissão estão disponíveis para acesso público, no sentido de dar total transparência ao processo instituído internamente.
   É possível qualquer cidadão, realizar inscrição para participar como observador das reuniões da CGFLOP. Esses observadores deverão imprimir os materiais disponibilizados no site no momento de participação das reuniões.
     Analisando o arranjo institucional desta Comissão-CGFLOP, podemos observar de acordo com o eixo estabelecido os seguintes procedimentos de constituições desta Comissão. Sua composição[6] se dará de acordo com o estabelecido pelo Decreto nº 5.795 de 05 de junho de 2006, em seu artigo 2º, a Comissão de Gestão de Florestas Públicas terá a seguinte composição: 24 representantes distribuídos entre atores governamentais, da sociedade civil, setores de classes, setor produtivo e indígena. Assim como acontece em regra geral, não obedece a proporcionalidade devida quanto a paridade ou qualquer outro arranjo que estabeleça alguma o equilíbrio de forças, a sociedade civil está representada apenas por três conselheiros e seus respectivos suplentes, assim sub-representada, enquanto o setor governamental participa com ampla maioria, desta maneira sobre representado em relação aos demais, determinando assim as agendas. 
     A participação desses conselheiros se dará pela indicação dos respectivos titulares de órgãos, entidades e demais setores de acordo com a lei, designados pelo Ministro de Estado de Meio Ambiente. A participação desses conselheiros não constitui nem um tipo de remuneração, sendo considerada de relevante interesse público.
     O Serviço Florestal Brasileiro (SFB) deverá prover o apoio administrativo e os meios necessários à execução dos trabalhos da Comissão. Nesse aspecto da estrutura de apoio, a sociedade civil tem grande dificuldade de acesso, daí e apesar de espaço garantido, observa-se a precarização da participação dos representantes da sociedade civil.
Este espaço ainda de acordo com o Decreto mencionado acima, em seu artigo 1º, estabelece ser de natureza consultiva, para assessorar, propor diretrizes para gestão de florestas públicas da União; manifestar-se sobre o Plano Anual de Outorga Florestal da União; e exercer atribuições de Órgão consultivo do Serviço Florestal Brasileiro.
     A Comissão de Gestão Floresta Pública reunir-se-á em caráter ordinário, pelo menos duas vezes por ano, e extraordinariamente a qualquer momento, mediante convocação de seu Presidente, ou por requerimento de pelo menos um terço de seus membros. A dinâmica estabelecida a partir de seguidas reuniões demonstra o grau ativo de interação interna entre os membros, e também por si tratar de um tema estratégico para o país, de repercussão internacional.
     A Comissão implementará as reuniões com a presença de maioria absoluta de seus membros e deliberará por maioria de votos dos presentes, cabendo ao Presidente, além do voto pessoal, o de qualidade. Para que aconteçam as reuniões deverá ter um quórum mínimo, ou seja, 5o% mais um dos membros. O instrumento de tomada de decisão na hora de opinar por uma ou outra posição será o sistema de voto, ficando claro o procedimento nesta arena, que o voto decidi. Cabe ressaltar que quando se fala em deliberar, nada mais é do que uma tomada de posição sobre determinado tema, que poderá ser acatado ou não, reafirmando que essa instância é de consulta do poder executivo, e não tem força de determinar, decidir sobre as políticas públicas nesse espaço.
     O processo de interação entre estas instâncias, sociedade civil, governo, e demais setores acontece concretamente nesse lócus de acordo com os interesses estabelecidos, alternando momento de colaboração e competição, sendo decidido de acordo com o instrumento do voto. Por fim a relação com ampla esfera da sociedade se dará a partir de instrumentos outros de participação, passando então os cidadãos interessados nos temas ou nas reuniões da Comissão, realizar inscrições como observador ou acessar livremente os diversos documentos que estão disponíveis em meio eletrônico.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

     Procuramos trazer a tona essa nova institucionalidade que são os Conselhos Gestores, resgatando o marco constitucional, observando seus mecanismos, suas dinâmicas, suas potencialidades, a sua afirmação como um instrumento importante de participação da sociedade civil. Obviamente há diversos problemas nesses arranjos, como os questionamentos da qualidade da representação dos dois lados, governo e sociedade civil, com a eficácia desse novo lócus. Enfim, qual o cenário que este pode construir para afirmação da democracia. Trouxemos uma experiência importante que está na Comissão de Gestão de Florestas Públicas-CGFLOP, procurando responder as indagações postas, tais como: procedimentos de composição deste importante canal de participação, as regras decisórias, os padrões de interação entre os atores envolvidos, com os poderes constituídos e com os cidadãos. Acreditamos que os arranjos participativos que estão postos hoje, os conselhos gestores, que se originaram na luta dos movimentos sociais, a partir dos conselhos populares, que foram institucionalizados na década de 90, com a Constituição de 1988, são arranjos concretos tanto na feitura de políticas públicas quanto no controle dos diversos governos que se sucedem.  Diante dos elementos postos, podemos concluir que os conselhos gestores estão possibilitando uma nova relação governo e sociedade civil, inaugurando uma dinâmica singular, que poderá se transformar em verdadeiros centros de representação e accountability, para consolidação da governança democrática que queremos.

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICA

AVRITZER, Leonardo; PEREIRA, Maria de Lourdes D. Democracia, participação e instituições híbridas In: Controle público e democracia. Belo Horizonte- UFMG, 2009.

ANASTASIA, F.; INÁCIO, M. Democracia, Poder Legislativo, Interesses e Capacidades. In: AVRITZER L. (Org.). Instituições Políticas, Participação e Processos de Globalização- Belo Horizonte: UFMG, 2009.

BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. São Paulo: Paz e Terra, 1994.

FARIA,Cláudia. Os Determinantes da Efetividade Democrática da Participação Social. In Democracia, república e participação. Belo Horizonte: UFMG-2008.

TEIXEIRA, Ana. Você quer um bom conselho? Conselhos Municipais de cultura e cidadania cultura In: FARIA, Hamilton (org.); MOREIRA, Altair, (org.); VERSOLATO, Fernanda (org.). São Paulo: Institutos Pólís, 2005.




[1] Doutor em Ciências Sociais. Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP.

[2] Mestre em Ciência Política/PPGCP/UFPA - Administrador - Especialista em Democracia Participativa e Movimentos Sociais/UFMG.

[3] Mestrando em Gestão de Recursos Naturais e Desenvolvimento Local na Amazônia PPGEDAM/NUMA/UFPA. Advogado.

[4] Termo que pode ser traduzido para o português como controle, responsabilização, contabilidade política. Dos três atributos democráticos, é o mais recente em discussão (os outros dois são a estabilidade política e a representatividade).  Esse atributo está relacionado a possibilidade e/ou a efetividade com que eleitores controlam a atuação dos seus representantes (accountability vertical), ou com que os poderes políticos constituídos (Legislativo, Executivo e Judiciário) se auto fiscalizam (accountability horizontal) de acordo com Anastasia e Inácio (2009).