Arranjo Institucional da Comissão de Gestão de
Florestas Públicas - CGFLOP, à luz dos conceitos de representação, participação e
controle público: procedimentos de constituição, regras decisórias,
padrões de interação de seus membros entre si, com os poderes constituídos e
com os cidadãos.
Alberto Luiz
Teixeira da Silva[1]
Carlos Eduardo
Siqueira[2]
Fidelis Jr. Martins
da Paixão[3]
RESUMO
Neste trabalho abordaremos o funcionamento dos
Conselhos Gestores, analisando-os a partir dos fundamentos de representação e participação.
Focaremos enquanto método de análise especificamente o arranjo institucional da
Comissão de Gestão de Florestas Públicas, observando as regras decisórias, os
padrões de interação entre seus membros, com os poderes constituídos e com os
cidadãos. Preliminarmente em nossas discussões procuraremos trazer os marcos
constitucionais de autorização para participação da sociedade civil na
interlocução dentro dos canais participativos que são os Conselhos Gestores.
Assim podemos
observar que os conselhos gestores estão possibilitando uma nova relação entre
governo e sociedade civil, inaugurando uma dinâmica singular, que poderá se
transformar em verdadeiros centros de representação e accountability, para
consolidação da governança democrática mais efetiva.
Palavras Chave: Conselhos Gestores. Representação. Participação, Accountability.
1. INTRODUÇÃO
No Brasil, a origem dos conselhos
está vinculada à luta e organização dos movimentos sociais, e associada à ideia
dos conselhos populares (TEIXEIRA, 2005). Hoje percebemos a diversificação
desses espaços de participação da sociedade civil, cujo objetivo maior destes é
interferir na gestão do Estado opinando e muitas das vezes deliberando sobre a
feitura de políticas públicas. Esses espaços de participação podem variar em
suas respectivas qualidades, podendo seu caráter ser consultivo ou deliberativo,
mas a busca é a mesma, acesso a equipamentos públicos e a busca pela qualidade
dos serviços públicos, buscando sempre a sua melhoria.
O marco histórico institucional é a Constituição
de 1988, que inaugurou uma nova forma de relação entre estado e sociedade
civil, a partir de uma série de normas constitucionais que ampliaram as
possibilidades de participação dos cidadãos nos processos decisórios nas distintas
esferas de governo, (FARIA, 2008). Ainda segundo faria, sobre as políticas
públicas, esta mesma Constituição, previu a criação de órgãos colegiados,
visando à inclusão política dos diferentes segmentos sociais, na formulação,
gestão e controle das mesmas.
A década de 90, constituiu o marco
de implementação prática destas normas, bem como a produção teórica da
efetividade democrática decorrente das inovações institucionais. Neste cenário
constituído, podemos verificar o aumento das possibilidades práticas da soberania
popular a partir de mecanismo de participação tais como: referendos, plebiscitos,
iniciativas popular de leis, audiências públicas, orçamentos participativos,
conselhos de políticas, conselhos temáticos, (FARIA, 2008).
A garantia de participação destes
atores sociais em função do espaço, a presença de novos grupos sociais,
organizado e autônomo, demonstra a complexificação do espaço público
brasileiro. Percebe-se uma mudança no padrão de ação dos atores sociais, de uma
negação da institucionalidade para uma postura mais dialogal, com participação
significativa nesses colegiados. Isso mudou os limites do sistema político
brasileiro que se expandiu, a partir de espaços construídos na interface
governo e sociedade civil.
Essas
arenas de participação, os Conselhos Gestores, têm a função de contribuir na
formulação, no controle e na execução das políticas públicas setoriais. São
arenas de interação entre governo e sociedade, por meio da expressão dos
interesses coletivos, da mediação de conflitos e da construção de consensos.
Com a Constituição de 1988, vários
conselhos surgem e destacam-se as diferenças entre eles. De acordo com Teixeira (2005) alguns se
tornaram obrigatórios por lei federal, nos vários níveis de governo: federal,
estadual e municipal. Isso porque se vincularam a fundos específicos para o
funcionamento de determinada política, daí precede então sua criação e os
respectivos arranjos. Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente,
Conselho de Saúde, Assistência Social, Conselho do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF),
ou o de merenda escolar, são exemplos de conselhos, que são obrigatórios para
que haja repasse de recursos da união para os municípios.
Na
esfera estadual e municipal são criados outros conselhos de acordo com a
história específica de cada localidade, em virtude da força de reivindicação da
população para que ele exista. Outras vezes nasce de iniciativa das casas
legislativas que julga ser importante a criação desses lócus de interação. Há
também conselhos criados por iniciativa do Poder Executivo.
2. A QUALIDADE DOS CONSELHOS GESTORES
O arranjo institucional desses
conselhos são os mais diversos estando relacionados diretamente as respectivas
localidades, diferenciando-se sempre daqueles que são criados por força de lei,
a exemplo estão os Conselhos de Cultura, Portadores de Necessidades Especiais,
idosos e outros. Nesses casos, os conselhos são criados de acordo com o estado
ou município em questão (TEIXEIRA, 2005).
Dessa forma nos estudos de Teixeira (2005)
observamos um diferencial importante aqui relacionado nesses conselhos é que
alguns são gestores de programas específicos, o da Merenda Escolar, e o do
Ensino Fundamental, há ainda os formados para implementar políticas públicas
num sentido mais amplo, como o de Saúde, e da Cultura, outros ainda são
setoriais, ligados a grupos especifico da sociedade, como o Conselho da Mulher,
e do Negro. Esses conselhos são organizados por parte da sociedade e, para serem
efetivos, e terão que lidar com várias políticas públicas, pois sua atuação é
transversal.
Há ainda conselhos mais gerais que
procuram abarcar outros já existentes, por exemplo, o surgimento de Conselhos
de Desenvolvimento Urbano e Rural, que procuram unir vários temas num conselho
maior que possa pensar nas diretrizes gerais para a cidade.
Os
conselhos apresentam características interessantes, primeiro a questão de sua
própria composição. Em geral há uma grande discussão sobre a paridade na hora
de compor um conselho, existe um princípio de cogestão que prevê a participação
tanto do governo como da sociedade civil, daí chamadas também de instituições
híbridas pela partilha de poder entre esses atores (AVRITZER, PEREIRA, 2009;
TEIXEIRA, 2005). Pode ter uma distribuição de metade governo, metade sociedade
civil, ou um terço para cada seguimento envolvido, mas essa proporcionalidade
varia de conselho para conselho.
A segunda característica importante
é a natureza do conselho, observa-se nos decretos e regimentos de criação, seu
caráter deliberativo sobre uma política pública, e aqueles que se propõem a
serem consultivos. O caráter deliberativo de um conselho indica que determinada
política pública deverá ser decidida dentro desse conselho, senão houver esse
procedimento significa que tal política não poderá ser implementada. Um
conselho consultivo é aquele que contribui com suas opiniões sobre políticas
que deverão ser encaminhadas pelo o Executivo, que poderá levar em consideração
ou não essas opiniões.
Quanto aos objetivos dos Conselhos
Gestores são sempre diferenciados e de acordos com as políticas públicas a eles
vinculadas. Eles Podem ser de formulação de políticas públicas, fiscalização ou
acompanhamento das mesmas.
Sobre o
funcionamento desses conselhos, pode ser observada a formação de comissões,
grupos de trabalho, numa dinâmica de plenárias, conferências e encontros, que
se realizam periodicamente para encaminhar as suas ações e do poder Executivo.
Em relação aos recursos, alguns
conselhos têm recursos a eles vinculados, como fundos especiais, e muitos
desses conselhos, em sua maioria não gozam de tal prerrogativa. Em alguns
casos, os conselhos servem para fiscalizar o orçamento de determinada política,
mesmo não tendo recursos a eles vinculados, (TEIXEIRA, 2005).
Como vimos os conselhos são uma
criação ainda muito recente em nosso país, e trazem consigo uma série de
questões importantes. A primeira delas
é a desconcentração da representação, ou seja, a partilha do poder é fazer dos
conselhos um instrumento efetivo de exercício do poder, já que pelos padrões
tradicionais é exercido a partir da escolha da representação através de
eleições Periódicas. Assim, a sociedade
civil que participa de fora possa ter um lócus como os conselhos, e que esse espaço
tenha o poder de decidir.
A segunda questão está relacionada à
possibilidade dos conselhos serem espaço de explicitação dos conflitos, seria
uma forma de captar as diferentes opiniões do conjunto dos atores sociais de
uma sociedade heterogênea como a nossa. Obviamente que as decisões tomadas não
vão agradar a todos. É também uma forma de tirar dos gabinetes os segredos do
Estado e trazê-los para arenas públicas, como bem disse Bobbio (1994), a
democracia é o exercício do poder público em público. E no caso em
questão os conselhos cumprem essa função.
Uma
terceira variável é que os conselhos podem ser espaços de radicalização da
democracia, ou seja, democratização da democracia. Isso se dá a partir dos
comportamentos estabelecidos nos conselhos como ter a capacidade de ouvir
opiniões, a respeitar, e perceber interesses e necessidades diferentes dos
atores sociais que ali se apresentam, e ver o como é complexo tomar decisões.
Assim, o que podemos esperar dos
conselhos nessa nova institucionalidade é que possa gerar a eficácia necessária
das políticas públicas, que estas tenham qualidade, que atinjam uma escala
maior de pessoas, que otimizem os recursos, gerando condições de accountability[4]
para que sejam alcançados os resultados esperados.
É importante apontar aqui, que os
conselhos em essência constituem um instrumento importante para obter os
melhores resultados para a gestão, a partir da execução das políticas públicas.
E isso não é muito simples uma vez que na pratica o que acabamos de elencar como
ideal pode não se efetivar. Ou seja, o que está previsto em lei na criação de
conselhos, na prática pode apresentar uma realidade diferente. Podemos então
observar este obstáculos no seguinte formato, em primeiro lugar a escassez de
recursos, e a baixa eficácia está relacionada diretamente a isso, e afeta
diretamente a efetividade dos conselhos. E essa efetividade está relacionada
diretamente com sua composição, o que poderia ser paritário nem sempre pode
acontecer. Duas variáveis são importantes nesse caso, a informação e o tempo. A
experiência mostra que os atores governamentais gozam dessas duas
prerrogativas, o que não acontece com os atores da sociedade civil que tem mais
dificuldades de se dedicar, de ter tempo, recursos financeiros, entre outros. Esta
efetividade também se torna instável pela questão da credibilidade da
representação tanto governamental, quanto da sociedade civil. Os primeiros pelo
pouco ou nenhum comprometimento com o tema, e por não terem a prerrogativa da
decisão, os segundos pelo descolamento das suas organizações, é comum que elas
não dialoguem com as entidades da qual fazem parte. Por fim, a efetividade está
relacionada à deliberação, porque muitas das vezes essa deliberação é apenas
formal, não se efetivando na prática.
Diante do exposto, acima o resgate
histórico desta nova institucionalidade, os mecanismos de funcionamento,
objetivos e perfis, vamos então entrar em conceituações que constituem o dever
ser dos conselhos gestores. Em primeiro lugar sem sombra de dúvidas que esses
locus são verdadeiras arenas de controle das ações dos governos, exercendo o accountability, e a desconcentração da
representação do executivo. Segundo Anastasia (2009), representação e accountability são atributos importantes
da democracia, estes produzidos para gerar a estabilidade política necessária.
Os sinais informacionais pelas deliberações conduzidas em arenas, como os
conselhos gestores de políticas podem, potencialmente, mitigar as incertezas e
ambigüidades relativas às instruções eleitorais, (ANASTASIA, 2009). Os
conselhos são verdadeiras fontes de informações para estabelecer a agenda
pública, e indo mais além, dito anteriormente, os conselhos foram constituídos
para obter melhores resultados na gestão fornecendo subsídio para que as
políticas públicas constituídas possam se aproximar do melhor interesse
público.
O compartilhamento do poder a partir
dos conselhos gestores, além de estabelecer uma nova interface com os governos,
pode potencializar a igualdade política entre os cidadãos na medida em que
amplia suas oportunidades de influenciar, continuadamente formações de agendas e
de prioridades para as ações públicas.
3. O CONSELHO GESTOR DE FLORESTAS PÚBLICAS- CGFLOP
Tomemos como exemplo deste trabalho
a dinâmica instituída em um desses conselhos, na qual constitui o centro de
nossas preocupações até aqui- A comissão de Gestão de Florestas Públicas
(CGFOP). Este Conselho Gestor, assim está definido: A Comissão de Gestão de
Florestas Públicas é o órgão de natureza consultiva do Serviço Florestal
Brasileiro, tendo por finalidade assessorar, avaliar e propor diretrizes para
gestão de florestas públicas brasileiras e manifestar-se sobre o Plano Anual de
outorga florestal.
A comissão foi instituída pela Lei
11.284/06[5], e
regulamentada pelo Decreto nº 5.795/06, composta por 24 representantes,
indicados pelos respectivos órgãos, entidades, organizações e setores
representados e designados pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente.
A Comissão reunir-se-á, em caráter
ordinário, pelo menos duas vezes por ano e, extraordinariamente, a qualquer
tempo, mediante convocação de seu Presidente, ou por requerimento de pelo menos
um terço de seus membros.
Todas
as documentações das reuniões desta Comissão estão disponíveis para acesso
público, no sentido de dar total transparência ao processo instituído
internamente.
É possível qualquer cidadão,
realizar inscrição para participar como observador das reuniões da CGFLOP.
Esses observadores deverão imprimir os materiais disponibilizados no site no
momento de participação das reuniões.
Analisando o arranjo institucional
desta Comissão-CGFLOP, podemos observar de acordo com o eixo estabelecido os
seguintes procedimentos de constituições desta Comissão. Sua composição[6] se dará
de acordo com o estabelecido pelo Decreto nº 5.795 de 05 de junho de 2006, em
seu artigo 2º, a Comissão de Gestão de Florestas Públicas terá a seguinte
composição: 24 representantes distribuídos entre atores governamentais, da
sociedade civil, setores de classes, setor produtivo e indígena. Assim como
acontece em regra geral, não obedece a proporcionalidade devida quanto a
paridade ou qualquer outro arranjo que estabeleça alguma o equilíbrio de
forças, a sociedade civil está representada apenas por três conselheiros e seus
respectivos suplentes, assim sub-representada, enquanto o setor governamental
participa com ampla maioria, desta maneira sobre representado em relação aos
demais, determinando assim as agendas.
A participação desses conselheiros
se dará pela indicação dos respectivos titulares de órgãos, entidades e demais
setores de acordo com a lei, designados pelo Ministro de Estado de Meio
Ambiente. A participação desses conselheiros não constitui nem um tipo de
remuneração, sendo considerada de relevante interesse público.
O Serviço Florestal Brasileiro (SFB)
deverá prover o apoio administrativo e os meios necessários à execução dos
trabalhos da Comissão. Nesse aspecto da estrutura de apoio, a sociedade civil
tem grande dificuldade de acesso, daí e apesar de espaço garantido, observa-se
a precarização da participação dos representantes da sociedade civil.
Este espaço ainda
de acordo com o Decreto mencionado acima, em seu artigo 1º, estabelece ser de natureza
consultiva, para assessorar, propor diretrizes para gestão de florestas
públicas da União; manifestar-se sobre o Plano Anual de Outorga Florestal da
União; e exercer atribuições de Órgão consultivo do Serviço Florestal
Brasileiro.
A Comissão de Gestão Floresta
Pública reunir-se-á em caráter ordinário, pelo menos duas vezes por ano, e
extraordinariamente a qualquer momento, mediante convocação de seu Presidente,
ou por requerimento de pelo menos um terço de seus membros. A dinâmica
estabelecida a partir de seguidas reuniões demonstra o grau ativo de interação
interna entre os membros, e também por si tratar de um tema estratégico para o
país, de repercussão internacional.
A Comissão implementará as reuniões
com a presença de maioria absoluta de seus membros e deliberará por maioria de
votos dos presentes, cabendo ao Presidente, além do voto pessoal, o de
qualidade. Para que aconteçam as reuniões deverá ter um quórum mínimo, ou seja,
5o% mais um dos membros. O instrumento de tomada de decisão na hora de opinar
por uma ou outra posição será o sistema de voto, ficando claro o procedimento nesta
arena, que o voto decidi. Cabe ressaltar que quando se fala em deliberar, nada
mais é do que uma tomada de posição sobre determinado tema, que poderá ser
acatado ou não, reafirmando que essa instância é de consulta do poder executivo,
e não tem força de determinar, decidir sobre as políticas públicas nesse
espaço.
O processo de interação entre estas
instâncias, sociedade civil, governo, e demais setores acontece concretamente
nesse lócus de acordo com os interesses estabelecidos, alternando momento de
colaboração e competição, sendo decidido de acordo com o instrumento do voto.
Por fim a relação com ampla esfera da sociedade se dará a partir de
instrumentos outros de participação, passando então os cidadãos interessados
nos temas ou nas reuniões da Comissão, realizar inscrições como observador ou
acessar livremente os diversos documentos que estão disponíveis em meio
eletrônico.
4. CONSIDERAÇÕES
FINAIS
Procuramos trazer a tona essa nova
institucionalidade que são os Conselhos Gestores, resgatando o marco
constitucional, observando seus mecanismos, suas dinâmicas, suas
potencialidades, a sua afirmação como um instrumento importante de participação
da sociedade civil. Obviamente há diversos problemas nesses arranjos, como os
questionamentos da qualidade da representação dos dois lados, governo e
sociedade civil, com a eficácia desse novo lócus. Enfim, qual o cenário que
este pode construir para afirmação da democracia. Trouxemos uma experiência importante que está na Comissão de Gestão
de Florestas Públicas-CGFLOP, procurando responder as indagações postas, tais
como: procedimentos de composição deste importante canal de participação, as
regras decisórias, os padrões de interação entre os atores envolvidos, com os
poderes constituídos e com os cidadãos. Acreditamos que os arranjos
participativos que estão postos hoje, os conselhos gestores, que se originaram
na luta dos movimentos sociais, a partir dos conselhos populares, que foram
institucionalizados na década de 90, com a Constituição de 1988, são arranjos
concretos tanto na feitura de políticas públicas quanto no controle dos
diversos governos que se sucedem. Diante
dos elementos postos, podemos concluir que os conselhos gestores estão
possibilitando uma nova relação governo e sociedade civil, inaugurando uma
dinâmica singular, que poderá se transformar em verdadeiros centros de
representação e accountability, para consolidação da governança democrática que
queremos.
AVRITZER, Leonardo;
PEREIRA, Maria de Lourdes D. Democracia, participação e instituições híbridas
In: Controle público e democracia. Belo Horizonte- UFMG, 2009.
ANASTASIA, F.; INÁCIO, M. Democracia, Poder Legislativo, Interesses e
Capacidades. In: AVRITZER L. (Org.). Instituições Políticas, Participação e
Processos de Globalização- Belo Horizonte: UFMG, 2009.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma
defesa das regras do jogo. São Paulo: Paz e Terra, 1994.
FARIA,Cláudia. Os Determinantes da Efetividade
Democrática da Participação Social. In Democracia, república e participação.
Belo Horizonte: UFMG-2008.
TEIXEIRA, Ana. Você quer um bom conselho? Conselhos
Municipais de cultura e cidadania cultura In: FARIA, Hamilton (org.); MOREIRA,
Altair, (org.); VERSOLATO, Fernanda (org.). São Paulo: Institutos Pólís, 2005.
[1] Doutor em Ciências Sociais. Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP.
[3] Mestrando em Gestão de Recursos Naturais e Desenvolvimento
Local na Amazônia PPGEDAM/NUMA/UFPA. Advogado.
[4]
Termo que pode ser traduzido para o português como controle, responsabilização,
contabilidade política. Dos três atributos democráticos, é o mais recente em
discussão (os outros dois são a estabilidade política e a
representatividade). Esse atributo está
relacionado a possibilidade e/ou a efetividade com que eleitores controlam a
atuação dos seus representantes (accountability vertical), ou com que os
poderes políticos constituídos (Legislativo, Executivo e Judiciário) se auto
fiscalizam (accountability horizontal) de acordo com Anastasia e Inácio (2009).
[5]
Disponível em: http://www.florestal.gov.br/menu-horizontal-de-internet/institucional/index.php?option=com_k2&view=item&layout=item&id=815,
acesso em: 10/02/2014.
[6] Disponível em: http://www.florestal.gov.br/menu-horizontal-de-internet/institucional/composicao-da-cgflop, acesso em: 10/02/2014.
